一、应当建立农村行政体制

   
　　由于村行政组织“缺位”，就出现了三种不规范的乡村治理形式。一是村党组织“越位”——以党代政。这种形式往往导致村书记包揽一切，一人说了算，使村民委员会没有或者基本没有权力。这在一些宗族势力比较强大的农村尤其明显。二是村民委员会“错位”——村务委员会。或者说，村民自治组织成了村行政组织，成为乡（镇）政府的附庸或下属行政机构。即村民委员会实际上变成了村务委员会。三是村党组织和村民委员会“重位”——双重“行政衙门”。即“两委”共同打理村务。更多的情况是，村党支部委员会主政，村民委员会辅政，“两委”实际上成了“一班人”。但从组织性质和职权上讲，村民委员会类似人大常委会或乡（镇）人大主席团，而不是行政领导机关。为了弥补因村民委员会“错位”引起的民主监督机构之“缺位”，就只有采取权宜之计，结果给乡村治理造成一些负面影响。

   
　　其一，体制不健全，影响村党组织和村民自治组织作用的发挥。

   
　　改革开放之初，为解决在“文革”中形成的“一元化”问题，党的十二大报告就明确指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”党的十六大通过的新党章第五章第22条明文规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”这就更加清楚地表明了村党组织的职能和作用。如果以党代政，就会使村党组织权力化和行政化，其结果往往是导致村民委员会没有权力，或者党政不分。

   
　　其二，结构不合理，影响权力运行机制和监督机制的完善。

   
　　由于没有配置名符其实的执行环节上的行政结构，农村现行的“两委”加“两个小组”推选产生村务公务监督小组、村民民主理财小组式的权力运行结构，就达不到结构合理、配置科学的要求。尽管配置了“两个小组”作为监督机构，也难以做到程序严密、制约有效。再从法律意义上讲，作为代表村民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督职权的法定机构，村民委员会无论哪一个职权，都规定了它是不能行使行政职权的，并且其任何成员都不得兼任行政职务。

   
　　其三，机制不完善，影响党群和干群之间的关系。

   
　　一方面，由于权力运行机制的不完善，直接影响了“两委”的形象和威信。本来村党组织代表着村民的根本利益，村民委员会则依法维护村民的合法权益。二者与村民的关系是一致的，没有根本的利害冲突。但正是因村行政组织的“缺位”，就把村党组织和村民委员会推到了纷繁复杂的行政事务中难以自拔。结果往往使党群、干群之间关系受到影响。另一方面，对权力的制约和监督机制的不完善更容易导致腐败。事实证明，村官腐败已成为农村社会的一大毒瘤，是影响党群、干群关系的最直接因素。

   
　　其四，责任不明确，影响农村经济和社会的发展。

   
　　其实村党组织的组织制度是有章可循的，即“实行集体领导和个人分工负责相结合”；村民委员会的组织制度是有法可依的，即《中华人民共和国村民委员会组织法》。而从行政组织制度来讲，则应实行村长负责制。但由于村行政组织的“缺位”，这些组织制度和工作制度难以真正落到实处，甚至往往被打乱了。在“两委”体制下，村党组织分工谁来负责村行政工作，往往是不明确的，就更难实行责任追究制度。在这种既缺乏对权力运行予以制约和监督的长效机制，又缺乏对行政工作的明确分工和责任追究制度的状况下，自然不可能形成诚信、务实、高效和廉洁的行政运作系统。

   
　　二、逐步健全乡村治理体系

  
　　邓小平同志曾告诫全党：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”这一精辟论述，对于改革农村执政体制、加强农村执政能力建设、健全乡村治理体系、促进农村经济社会发展，具有现实指导意义。健全乡村治理体系，应从以下两个方面试行改革：

   
　　一是试行村党组织领导的、村民委员会监督下的村长负责制。

   
　　由于体制不健全、结构不合理、机制不完善、责任不明确，现行乡村治理体系确实不太适应农村经济社会发展客观需要，不太符合加强党的农村执政能力建设的基本要求。因而应在“两委”制基础上，配置村行政组织，在完善村党组织领导的村民自治制度的同时，试行村党组织领导的村民委员会监督下的村长负责制，以健全乡村治理体系。

   
　　二是试行村党政领导成员交叉任职制。

   根据《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》有关精神，通过村党政领导成员交叉任职的方式，就可减少领导职数。如村民委员会主任和村长均可兼任副书记，村党组织其他成员可在党员副村长或其他党员中，经党员大会或党员代表大会选举产生。这样，既有利于实行党政分开，又有利于村党组织总揽全局、协调各方，更好地实行集体领导和个人分工负责制相结合的制度。不仅不会增加村干部人数和农民的负担，并且还规范了机构配置和组织行为。

 
　　（作者系湖北省社科院社会学研究所研究员）