关键词：可持续发展；节水治污；水安全；北方水危机

　　早在1972年，联合国第一次环境与发展大会就明确提出“石油危机之后，下一个危机就是水”。进入21世纪之后，中国人均GDP已跨过5000美元大关，经济社会已处于全面转型阶段。在这个阶段，能否持续快速健康发展，最大的“硬件”约束除能源短缺外，应该就是水资源短缺。令人忧虑和困惑的是，尽管党中央、国务院先后出台了转变经济增长方式、建设节水型社会和两型社会等一系列重大战略决策，但实践步履较慢，至今水资源短缺态势仍然严峻，称为“水危机”绝非危言耸听，文化界人士甚至发出了“水殇”的感叹①。

　　一、国情、水情再认识：“水多、水少、水污染”何为第一位问题

　　我国不但是世界上贫水国家之一，并且贫水的程度之深、范围之广为世界大国少见。据国际水资源管理学会的研究，到2025年世界近14亿人将严重缺水，中国和印度人口的约三分之一生活在被划为绝对缺水的地区，中国为3.8亿。据水利部最近统计，我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%，比人均耕地之比还要低12个百分点。人多水少、水资源时空分布不均、水土资源与生产力布局不相匹配是我国长期无法改变的基本国情、水情。正如媒体所直言：水多、水少、水脏、水浑四大危机步步紧逼。怎样科学分析、评价我国国情水情？钱正英作为一位毕生与水利打交道的领导人和学者，曾把我国纷繁复杂的水问题概括为“水多、水少、水污染”七个字，并成为一个时期我国从实际部门到理论界的一种共识。显然，在上述七个字、三大问题中，“水多”曾是第一位问题。之所以新中国成立后相当长一个时期内“水多”比“水少、水污染”更为突出，也就是治水（防洪）比节水矛盾更为突出，这不仅是因为三峡大坝等大型水利工程建设之前我国长江、黄河等流域防洪能力较低，防洪即治水成为全国“天大的事”，同时还与中国处于人均GDP尚未突破1000美元的工业化初中期阶段、水的供需矛盾不很突出密切相关。一方面，在进入工业化中期阶段以前，工业化城镇化的进程对水资源的需求并未急剧增长，水资源一般可以满足工业化城镇化需求和城乡居民的生活需要。另一方面，工业化城镇化所带来的江河湖泊的水污染不很严重，水环境的问题不很突出，水资源短缺的加剧也不明显。正如苏南民谣所言：“60年代淘米洗菜，70年代浇水灌溉，80年代水质变坏，90年代鱼虾绝代。”这里讲的是我国工业化先行地区，也是水污染的“先行地区”。若以苏南为代表的沿海地区80年代“水质变坏”为参照，全国大多数地区水质开始变坏大都是在上世纪90年代以后。

　　现在的问题在于，我们既要充分认识到水资源短缺问题已成为制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈，更要再认识进入工业化中期以后我国国情、水情的新变化新特征，抓住主要矛盾，科学治理步步紧逼的水危机。改革开放以来30多年的实践证明，在全国进入工业化中期阶段以后，大致从“九五”时期（1996-2000年）开始，尤其是“十五”以后，由于我国获得新的战略机遇期，以沿海地区高速发展为代表，工业化城镇化加速与转变经济增长方式迟缓并存，重经济、轻环保，重开发利用、轻人水和谐，导致工业化城镇化加快发展带来了空前工业文明的同时，也付出了加快水污染、加剧水资源短缺的高额成本。由此，在我国“水多、水少、水污染”三大问题中，“水少、水污染”问题严重性上升，其中“水少”成为第一位问题，或者说“节水”大于“治水”（防洪），成为我国新阶段最基本的水情。

　　一是水资源供需矛盾，包括水资源时空分配不均的矛盾加剧。根据《全国水资源综合规划》，目前全国多年平均总缺水量为536亿立方米②。三分之二的城市不同程度地缺水，并呈现由工程型缺水为主向资源性缺水和水质型缺水为主转变的趋势。农村有近3亿人口饮水不安全，农业平均每年因旱成灾面积达2.3亿亩。由于水资源短缺，部分地区工业化与城市生活、农业生产及生态环境争水矛盾突出。我国水资源南多北少、东多西少，与人口、耕地、矿产资源分布及经济发展状况配置不均衡、不合理，长江及其以南水系的流域面积占全国国土总面积的36.5%，其水资源量却占全国的81%；淮河及其以北面积占63.5%，水资源仅占19%。西北内陆河地区面积占35.3%，水资源量仅占4.6%③。在世纪之交推进西部大开发战略后，西部地区工业化城镇化进程提速，大西北地区水资源供需矛盾进一步加大，是不言而喻的。中国工程院院士王浩研究结果进一步表明，虽然中国近50年来水资源总量变化不大，但在气候变化和人类活动的双重影响下，中国“南方水多、北方水少”的分布特点更加突出④。数据显示，1956-1979年的前25年中，南方水资源总量占全国总量的81%，北方为19%；而1980-2005年的后25年中，南方水资源占比上升至84%，北方则降至16%。目前南方经济总量占全国55%，人口占53%，耕地占36%，但水资源却占了84%。

　　二是全球气候变化下我国重点流域地区降水量年际减少与大规模经济开发的矛盾加剧。我国受季风气候影响，降水量年内分配极不均匀。由于水资源中大约三分之二是洪水径流量，降水量年际变化也很大。受全球气候变化影响，降水量年际减少趋向明显，这种降水量突出反映在我国北方黄河、淮河、辽河、海河等八大水系的重点流域地区，也是我国海洋中心的环渤海地区。据水利部水资源评价成果显示，1980-2000年水文系列与1956-1979年水文系列相比，黄河、淮河、海河、辽河4个流域降水量平均减少6%，地表水资源量更是减少了41%。这种降水量年际减少，并导致强降水、干旱等极端天气事件概率的增加，近年来也发生在南方淡水资源丰富的长江、珠江流域地区。如长江中游地区的湖南、湖北和江西三省，以及珠江流域的云南省，近几年连续出现的大旱，不但形成“有水地方少，缺水地方多”，“有水时候少，缺水时候多”，甚至是南方水乡季节性缺水。

　　三是粗放经济增长方式下水资源不合理利用甚至过度开发的矛盾加剧。由于向集约经济增长方式转变迟滞，撇开生活用水消费不合理不论，我国从工业到农业水资源利用方式粗放。据2005年数据，我国万元工业增加值用水量为142立方米，灌溉水利用率仅为40-50%。到2011年，万元工业增加值下降为82立方米，灌溉水利用率已提升到0.5%，但与世界先进水平（万元工业增加值用水量一般在50立方米以下，灌溉水利用率为0.7-0.8%）仍有较大的差距。加快工业化城镇化进程，必然加大水资源开发利用的程度，加之一些地方政府追求GDP增速的冲动，重生产、轻生态，重用水、轻节水，重治水（防洪）、轻治污的“三重三轻”倾向，导致部分地区水资源由粗放利用到过度开发的恶变。其中，黄河、淮河流域开发利用程度分别为76%、53%，海河流域则高达100%，已经远远超出水资源承载能力，从而引发了一系列生态环境问题。这种过度开发水资源条件下的区域经济发展，实际上是不惜以牺牲生态资源环境，尤其是水生态环境为代价，来换取一个地区一个时期内的经济高速增长。从长远看，从经济社会发展的全局性、可持续性看，无疑是得不偿失的。

　　以上三个矛盾“加剧”表明，认识和应对我国新阶段水资源危机，解决“水少”问题比解决“水多”问题更为突出，兴水利、节水管水，比除水害、防洪水更为突出。还要看到，由于长时间以来我国公众受水资源“天赋论”、“无限论”和“无偿论”等传统观念的影响，对水资源的稀缺属性，特别是中国水资源短缺的严重性危机性认识不足，全社会远未形成自觉维护水资源安全，全民节水管水，人水和谐的氛围，导致从中央到地方各级政府制定的《水法》等法规未能得到全面实施，这也加大了我国转变用水观念，创新用水模式，全面节水管水的难度，要在全党全国人民中形成“水是生命之源、生产之要、生态之基”的共识和自觉行动，需要经过长期的、甚至是几代人的努力。

　　二、基本国策再比较：既要重视节能减排，更要重视节水治污

　　无论从中国基本国情如（石）油情、水情，还是从世界可持续发展大势、防治能源危机和水危机出发，我国都必须根据建设资源节约型、环境友好型社会即“两型社会”的总体要求，全面坚持并同等重视节能减排和节水治污的两大基本国策，或者说，以节能减排和节水治污作为建设“两型社会”的两大支柱。至今我国推进节约型社会或“两型社会”建设将近10年，实践证明我国节能减排的力度明显大于节水治污，节能减排的效果也明显好于节水治污。

　　为什么同样是基本国策，节水治污却不能与节能减排处于同等重要的地位？至少有以下四个方面的原因：

　　其一，一些地方注重追求GDP增长速度的发展路径与中央政府关于人与自然和谐、经济与社会生态相协调的科学发展战略决策不一致，节水治污工作迟迟未能纳入地方政府重要议程。

　　改革开放以来我国经济的高速发展，不可避免地带来了经济与社会生态不够协调、人与自然（尤其是水）不够和谐、生态环境难以继续承载持续高速发展的深层次问题，对此不能不引起高度重视可持续发展的中央政府高层的关注。特别是进入21世纪以来，中央政府就节水型社会和“两型社会”建设作出了一系列重大部署。2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出建立节水型社会。“十五”计划纲要指出：“要重视水资源的可持续利用。坚持开源节能并重，把节水放在突出位置，城市建设和工农业布局要充分考虑水资源的承受能力，加强规划与管理，搞好全流域水资源的合理配置，协调生产、生活用水。”2002年的《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推进节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。2005年3月12日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要把建设节水型社会作为解决我国干旱缺水问题最根本的战略举措。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展的第十一个五年规划纲要》提出要建设资源节约型和环境友好型社会。可见，中央政府提出建设“两型社会”的目标是“节水型社会”含义的科学延伸。节水型社会具有资源节约和环境友好双层含义，是“两型社会”的核心内容。根据马克思主义经典作家的论述，“土地（在经济学上）也包括水。”⑤ “水”属于广义的土地范畴，节约水即节约土地。在建设节约型社会的节能、节水、节材、节地和资源综合利用五个重点中，节水同节地、节能一样，也是重中之重。相比之下，地方政府更为关注的主要是当地经济总量如何保持持续高速发展的速度。尽管在国家“九五”计划纲要明确提出转变经济增长方式后，出于对能源短缺硬约束的考虑，节能减排才真正提上议事日程，但对水资源短缺的认识远未达到中央高层那样的高度，实际行动上以节能为硬约束，视节水为软约束，以至从沿海发达地区到中西部欠发达地区以牺牲水资源、水环境为代价谋求经济高速增长的事屡次出现，2007年“太湖水污染现象”就是典型案例之一。这说明转变那种片面追求GDP增速的传统发展方式，以建设节水型社会和“两型社会”来促进以人为本、人水和谐的科学发展，在我国各地还有漫长的路要走。

　　其二，理论工作者、水利和环保工作者推进中国节水治污型社会进程的理论诉求、政策主张促进了全国全社会共识的形成，但真正建设节水治污的一整套行之有效的体制机制，不会一蹴而就。

　　建设节水型社会，我国理论工作者，尤其是自然科学界的专家、生态经济学家、水利和环保工作者功不可没。如何解决我国日益严重的水危机？最熟悉我国水情的钱正英院士较早提出了建立节水防污型社会为目标的新思路，核心是大力提高用水效率，前提是提高社会对合理开发利用、保护配置水资源的认识。2001年，由43位院士和300名专家提交的《中国可持续发展水资源战略研究报告》认为：“解决我国水的问题，核心是提高用水效率，建设节水型社会。建设节水型社会，是解决我国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措，也是全面建设小康社会的重要支撑。”还有广大环保、水利工作者从调查研究的实际出发，就节水农业、节水工业和生活节水以及防污治污等，提出了许多极富针对性的政策建议。所有这些对中央高层形成节水治污的战略决策，形成全国全社会的共识，有着重要促进作用。但在大政方针确定之后，节水治污型社会建设不可能是简单地用行政办法推进节水治污，而是重在建设节水治污的一整套体制机制。从节水型社会建设看，主要是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以价格手段为主的节水机制，建立自律式发展的节水模式，不断提高水资源承载能力，提高水资源利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。节水型社会体制机制的核心是要明晰初始水权，完善水价形成机制，建立水权交易市场，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。从治污型社会建设看，主要是提高水环境承载能力，减少污染，保护水资源；要根据河道水功能区划，确定纳污总量，配置排污权；通过排污定额管理、排污权交易、排污费缴纳等经济手段，严格排污管理。这表明从理论诉求、政策主张到形成一整套行政有效的节水治污体制机制，是一项庞大的系统工程，不可能短期完成。

　　其三，我国建设节水治污型社会和“两型社会”总体上处于改革起步和典型探索阶段，试点经验还有待总结和推广。

　　所谓改革起步，主要体现在政府主管部门（水利部和环保部）在水资源管理体制改革进行了初始的或基础性的准备工作。如节水方面，水利部在依据流域水资源规划明晰流域初始水权的基础上，确立水资源宏观总量与微观定额两套指标体系。已颁发水量分配暂行办法和取水许可管理办法，全国7大流域管理机构初步编制完成了流域取水许可总量控制指标体系，黄河水量分配指标细化到各支流。黄河水利委员会已审批宁夏、内蒙古自治区26个水权转换项目，涉及水量2.28亿立方米。27个省、区、市发布了用水定额；非农业取用水户计量设施安装率达到90%。治污方面，水利部已对全国31个省市区全部批复实施水功能区划，编制完成黄河干流、淮河、海河、松花江、辽河、珠江、太湖和长江三峡库区限制排污总量意见；7大流域入河排污口调查登记全部完成。水利部编制完成了全国城市饮用水水源地安全保障规划，公布了2批118个全国重点城市饮用水水源地名录。所谓典型探索，主要是全国陆续开放了张掖、大连、绵阳、西安等82个全国节水型社会建设试点和近200个省级试点，节水工作取得进展。改革试点中，出现了一批节水治污典型成功案例。如黑龙江甘南县大田喷灌，山西清徐县地下水管理，河北衡水市提补水价，北京小流域生态治理，新疆生产建设兵团的膜下滴灌，宁夏压沙注水，天津高校普及IC卡节水智能控制系统，济南趵突泉复涌，桂林“六江四湖四库一湿地”等。但试点大都属于局部性体制机制试验，具有全局性意义的节水治污型改革或“两型社会”型试验区还较少⑥。这也制约影响了节水治污型社会建设尽快成为从官方到民间一致遵循的行为准则。总结反思建设节水治污型社会的初步实践，我国推进水资源体制改革的力度区域还应加大，如可以从2007年底国务院批准的武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区入手，全面探索以建立节水治污型社会为中心环节，形成对全国有普遍指导意义的用水节水和防污治污的体制机制。

　　其四，在我国转变经济发展方式及建设“两型社会”的主要考核目标中，节水治污指标还不及节能减排指标那样约束性更强，那样奖罚明确，表明其操作性有欠缺。

　　至少在目前，对节水治污的行政考核手段不如对节能减排那样具有针对性约束性。以国家五年规划纲要为例。“十一五”规划《纲要》明确提出了4项节水具体指标，包括万元GDP用水量、农业灌溉水有效利用系数、工业万元增加值用水量、服务业用水效率，但只有1项，即工业万元增加值用水量具有约束性，其他3项为预期性。直至“十二五”规划《纲要》确定指标仍然如此，即规定单位工业增加值用水量降低30%（约束性），农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53%（预期性）。即使是约束性的单位工业增加值用水量指标，在实际操作及检查监督中也远未达到对节能降耗相关指标（如单位国内生产总值能源消耗、单位国内生产总值二氧化硫排放和主要污染排放总量等）那样的硬约束，即落实目标责任和一票否决。再以武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验总体方案为例，该方案设计了创新资源节约环境保护等九个方面的体制机制问题。但美中不足的是，在武汉城市圈“两型社会”2007-2012年主要目标设计中，有关节水治污体制机制部分仍然弱于有关节能减排体制机制部分。如节能减排目标有3项，即单位地区生产总值能耗降低23%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降10%、12%，各项指标具体、刚性强，且与“十一五”规划指标衔接；而节水治污目标只有2项，即集中式饮用水源水质达标率达到99%以上，主要流域、湖泊水库Ⅲ类功能区水质达标率达到90%，虽有指标定量却不易操作，也未能与“十二五”规划确定主要节水指标相衔接。

　　三、水安全矛盾再算账：既要治理水污染、水土流失，更要治理多种形式的水浪费

　　水安全，即水资源需求的安全保障。人类在经济社会发展的不同阶段对水资源有不同层次的需求。我国作为处于工业化中期阶段人口众多的发展中国家，现阶段对水资源的需求量是巨大的，也是全面的。但从中国贫水的基本国情出发，以落实节水型社会基本国策为前提，不可能无限地满足经济社会发展和人民生活日益增长的对水资源的需求，而是通过以水定发展，全面节水来实现水资源的安全保障。当务之急是既要治理水污染、水土流失，更要治理水浪费，才能确保我国基本必须的水安全保障。

　　总体来讲，在我国水资源安全保障的五个层次中，饮水安全、防洪安全、粮食生产安全解决得比较好，但城市供水安全、生态安全问题仍然比较突出。根据水利部门的工作任务，我国水资源安全保障一般分为以下五个层次：饮水安全、防洪安全、粮食安全、供水安全、生态安全。从新中国建立后半个世纪看，基本实现了前3个层次安全即饮水安全、防洪安全、粮食安全，尤其是粮食安全保障。我国农田有效灌溉面积达9亿亩，居世界首位，其中节水灌溉4.1亿亩，占全国耕地面积一半有效灌溉，以占世界6%的淡水资源、9%的耕地保障了约占全国五分之一人口的吃饭问题。但供求安全和生态安全问题远未解决。以供水安全为例，城市生产和生活供水安全处于警戒线。预计2030年我国人口达到16亿时，人均淡水量为1700立方米，即处于世界公认的贫水警戒线1800立方米以下。据水利部2002年数据，我国663个城市中，400个常年供水不足，其中严重不足的有110座，至今很可能突破110座。这个事实说明，我国处于供水警戒线的城市已是大多数。并且，工业化城镇化进程的加快，也促进了部分缺水的工矿业城市矿藏资源和淡水资源的“双枯竭”进程。西北油都玉门由于长期石油开采过度使用地表水，地下水逐年下降，导致城市生产和居民生活供水已难以为继。以往我们习惯称玉门为资源枯竭型城市，但不全面，玉门本质上也是水资源枯竭型城市。这种因矿藏和淡水资源枯竭而城市消亡的“玉门现象”亟待遏制。我们一定要清醒地认识到，工业化中期以后，伴随水资源短缺矛盾的加剧，影响制约我国水资源安全，尤其是生态安全的深层次矛盾也在凸显。为此，必须就水生态安全矛盾算好三笔账。

　　第一笔账：水污染，尤其是“先污后治、边治边污”路径下水环境恶化，是我国水资源安全利用可持续利用的最大威胁。“十五”以来，水污染呈急剧上升态势。据水利部统计数据，“十一五”末年2006年与“五五”末年1980年比较，我国工业和城镇生活污水的年排放总量由239亿立方米增加到731亿立方米，不到20年时间，水污染上升了1倍多，并且水污染主要集中在长江、珠江、松花江、黄河、淮河、辽河、海河等七大水系的重点流域地区。2006年，据对全国14万公里河流进行水质评价，水质四类和劣于四类的河长占总评价河长的41.7%，特别是劣五类河长占21.8%。到2010年，全国监测评价的3902个水功能区的水质达标率仅为46%；17.6万公里河流中，38.6%的河长水质劣于Ⅲ类；339个省界断面中，有48.7%的劣于Ⅲ类。对“十五”以来七大水系和全国的水环境恶化趋向，国家环保总局负责人也作了如下分析：“全国约有三分之一的水体丧失了直接饮用功能，重点流域40%以上水质没有达到治理要求，流域城市的河段普遍受到污染，不少地方有河皆干，有水皆污，近海域赤潮接连发生。”⑦

　　第二笔账：水土流失，生态脆弱与开发过度并存，引发和加剧水生态系统失衡，是我国水生态环境恶化的主要灾害。我国水土流失面积大，分布范围广，流失强度大，侵蚀严重区比例高。目前全国水土流失面积为356万平方公里，占国土面积的37%，每年流失的土壤总量达50亿吨。严重的水土流失，导致土地退化、生态恶化、河道淤积，加剧了江河下游的洪涝灾害。全国地下水超采区面积从20世纪80年代初的8.7万平方公里扩展到18万平方公里，引起严重的生态问题。一些生态严重恶化的地区河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失⑧。尽管近年来我国大力开展水土保持工程建设，实施小流域综合治理，并对生态脆弱或者生态系统遭到严重破坏的河流（湖泊）加强水资源配置，实施生态调水，保护、改善和修复生态，但水土流失积重成疾，其生态修复明显奏效将是一个长期的过程。

　　第三笔账：水浪费，尤以高尔夫球场一类奢侈行业水消费加剧水浪费及水污染，是我国水安全的一个新公害。在工业化城镇化和农业现代化进程中，我国水资源短缺下的水浪费，以往主要体现在农业灌溉用水浪费、工业用水浪费和城市居民日常生活用水浪费。近十年，还出现了一种超常规的畸形浪费，这就是高尔夫球场以及滑雪场作为奢侈行业对水资源的贵族式高端消费。早在2004年，高尔夫球场就被国务院办公厅叫停，2006年又被列入《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。令人费解的是，从2004年到2011年5月，全国高尔夫球场竟然由170多家增加到600多家。从中国北方北京、天津等大都市到内蒙、陕西等地的一些落后地区，高尔夫球场大多数都是建立在全国水资源最短缺地区。据有关部门数据，这些新增的400多家高尔夫球场除10家通过国家正规审批外，全部属于违法建设，均以绿地、公园、体育公司等名目开放经营。尤其是南水北调重点对象的北京、河北地区，高尔夫球场分别达到60多家、100多家。高尔夫球场狂飙突进式发展，以牺牲资源环境和民生改善为代价，并直接危害所在地区水资源安全。其危害主要有三：第一，高尔夫球场耗水与民争水、与生产争水，使华北地下水开采难以为继。早从上世纪70年代开始，华北地区就开始超采地下水，现在北京地下水的平均埋深已经降到二三十米，河北廊坊一带的高尔夫球场甚至把水井打到岩石层。第二，高尔夫球场大量消耗优质水资源，进一步加剧北京等地贫水状态。北京人均水资源不足100立方米，离国际公认的贫水警戒线人均1800立方米相差1700立方米。但2010年，北京高尔夫球场用水约4000万立方米。北京市普通3口之家每月平均用水量是8立方米，一年不到100立方米，4000万立方米相当于40万个家庭，也就是一个百万人口中等城市的全年生活用水量⑨。第三，高尔夫球场经常使用化肥、农药，其大部分随雨水流向附近水库、河流或渗入地下，也是面源污染的重大隐患。

　　根据以上分析，影响制约我国水资源安全保障的深层次矛盾集中表现为水污染、水土流失和水浪费三大公害，衡量水生态安全最重要的标准应是人水和谐、经济社会发展与生态协调，水也需要休养生息，而水污染和水土流失以及奢侈行业水浪费，均对水生态安全带有致命的破坏性。要解决中国水资源危机，实现水安全保障，就必须切实执行最严格的水资源管理制度，把好限制用水总量、用水效率和限制纳污“三条红线”，全面治理三大公害，不能放过其中任何一害。无论是水污染，水土流失，还是水浪费，其共同点是以破坏水资源安全为代价换取一时的经济增长。从长远来看，这种增长使经济失去生态之基，陷入发展的“贫血”，至多是一种“失血”的发展。至于高尔夫球场一类奢侈行业的水浪费，作为一种以高耗水、高污染，并占用大量耕地和林地资源为主要特征，脱离我国国情、水情的一种超前高端消费，实际上是以过度消耗稀缺资源损害环境，为保护极少数人享受，它与满足广大人民群众物质文化需要完全无关，连“失血”的发展也谈不上，更是我们要反对和严控的腐败消费。

　　四、治理北方水危机：节水管水与南水北调、调整（耗水产业）布局“三管齐下”

　　治理北方水危机，是我国治理水危机之重点，也是当务之急。国家实施的从长江流域东中两线调水给北方的南水北调工程，对于缓解日益加剧的北方水危机、保障京津冀等地区人民生活和生产的水安全作用重大，非常必要。但能否以南水北调作为解决北方水危机的治本之策，则是另一回事。根据前文对我国国情、水情和节水治污基本国策的再认识以及水安全矛盾的分析，推进水资源管理体制改革为中心的节水管水，包括节水农业、生活节水和治理水污染、水生态等才是应对北方乃至全国水危机的治本之策。为此，治理北方水危机必须是节水管水与南水北调、调整（耗水产业）布局“三管齐下”。

　　正确评价南水北调工程的功能作用，是实施“三管齐下”路径、治理北方水危机的关键所在。笔者一直以为，南水北调工程作为全国水资源配置系统工程的重要组成部分，主要是调水工程而非节水工程，是治标工程而非治本工程。所谓治标，是指南水北调作为我国解决南北水资源布局不平衡的重要手段之一，通过外调来增加北方部分地区水资源供应量，可以在一定时期内缓解该地区水资源短缺加剧所引发的各种矛盾，包括生产与生活争水的矛盾，工业与农业争水的矛盾，大耗水工业与一般耗水工业的矛盾，生产、生活与生态争水的矛盾。所谓不治本，是指不应把南水北调工程的中近期作用无限放大，它不可能从根本上解决北方地区水资源短缺加剧深层次问题，也有其局限性。

　　第一，南水北调不能有效解决北方地区工业化城镇化进程中经济快速增长及特大城市人口增长与其生态资源环境承载力不相适应的矛盾。这种“不相适应”具体体现在一个“上升”和两个“下降”上。一个“上升”，是指北方用水“大户”用水量仍呈上升趋势，生活用水增加明显。如北京市，2006年至2011年6年间，在生活用水、工业用水、农业用水三项中，除农业用水主要因产业结构调整、农业份额下降由12.6亿立方米减少为11亿立方米，净减1.6亿立方米外，工业用水大体持平（由6亿立方米略减为5.8亿立方米），而生活用水则由14.2亿立方米增加到15.6亿立方米，净增1.4亿立方米。全市用水总量由34.3亿立方米增加到36亿立方米，净增1.7亿立方米。北京用水总量增加不仅与经济快速增长有关，也与近几年常住人口包括外来人口快速增长有关。2003年，北京市常住人口1456.4万人，外来人口307.6万人，占24.3%；到2011年常住人口增加到2018.68万人，9年间净增562.28万人，相当于新增了一个特大城市。其中外来人口达742.2万人，占36.8%，比2003年上升了2.5个百分点。两个“下降”，是指北方地区地下水供水量和人均水资源占有量均持续下降。据水利部水资源公报，“十五”以来北方地区地下水呈持续超采之势。2001年，我国地下水供水量占总供水量超过50%的省市有河北、北京、山西、河南、山东和辽宁6省市，其中河北高达81%，均为北方地区；到2008年，北京、河北、山西、陕西4个省市地下水供水量仍占总供水量的50%以上。2011年，北方地区65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业灌溉用水均来自地下水，表明北方地区超采地下水已临极限。北方地区人均水资源占有量下降趋势明显。据有关部门统计，1993年，北方地区人均水资源占有量为1127立方米，为南方人均占有量的1/3；到2005年，北方5个一级流域，即黄河、淮河、海河、辽河以及松花江流域，人均水资源占有量下降为359立方米，还不及南方人均占有量的1/3⑩。

　　第二，从投资回报率看，南水北调作为调水工程，不及同等投入的节水工程经济效益社会效益大。我国北方一方面严重缺水，另一方面水资源利用方式粗放，用水效率不高，浪费严重。与其大规模投入调水工程，不如大搞节水治污工程。以色列人均水资源占有量为290立方米，低于我国北方人均占有水平，不像中国地域广大有水可调，却依靠节水工程，成功破解了水危机。以色列的经验尤为值得我国北方地方借鉴。同时，调水工程的效益也值得研究。据美国学者麦肯锡的相关研究报告，认为中国不该投资5000亿元进行南水北调工程，而应该投资于城市渗漏水管的维修、对灌溉的更有效管理和循环利用更多工业用水方面{11}。目前水污染和水资源短缺带来的费用已占中国国内生产总值的2.3%，仅2005年我国由于供水管网漏失率而损失的自来水接近100亿立方米，已经高于南水北调中线一期工程的输水量95亿立方米。对此，我也赞成前水利部部长汪恕诚的认识，建设节水型社会，从根本上遏止水浪费、水污染，其意义绝不亚于三峡工程和南水北调工程。

　　第三，若算生态账，应承认南水北调工程对长江流域调水地区生态系统平衡和可持续发展带来不利影响。以南水北调中线工程为例，从丹江口水库引水，将造成长江中游湖北省，尤其是汉江中下游平原水资源匮乏和水文生态环境失调等问题。如同兴建三峡工程宗旨之一是解决长江中游“水袋子”之患一样，兴建丹江口水库主要也是为了解决鄂北岗地“旱包子”缺水问题。即使是位居大江大河、千湖之省的湖北省，人均水资源其实并不丰富。据本世纪初期统计，全省人均水资源占有量1731立方米，低于同期全国人均的2273立方米，列全国第17位，更低于长江流域人均的2820立方米，并且湖北水资源空间布局也是南多北少。而南水北调中线工程，恰恰又是从全省尤为缺水的鄂西北调到更缺水的北方，这不能不是对汉江中下游地区水环境是个极大挑战。有人说，通过引（长）江济汉（江）工程，就足以补充汉江水源，从而确保北调，但补充汉江水源并不能保证汉江中下游平原地区水文生态系统平衡。据有关学者研究，我国历史上有过开掘“两沙运河”（从长江沙市到汉江沙洋），即“引江济汉”的成功实践，但在明清时期，由于过度开发，汉江中下游平原水文生态系统被破坏，导致“两沙运河”消失{12}。吸取历史经验教训，南水北调工程实施后如何保护和重构汉江中下游地区水文生态系统平衡，将需要若干代人的长期努力。对照中线工程，南水北调西线工程，从西藏到新疆，穿越千余公里生态脆弱的高寒地区所带来的生态环境问题，我们更要慎重对待。

　　在我国经济转型期，以实行节水管水的基本国策为前提，实现全国水资源合理配置，其实并非只有南水北调工程一种选择。如果说南水北调工程是以调整水资源空间布局来解决北方水危机，那么，也可以通过以水定发展，调整北方地区主导产业布局来遏制北方城市水危机。

　　首先，主导产业布局未坚持量水而行，是工业化城镇化加快进程中北方水危机加剧的重要因素之一，也是未引起足够重视的一个因素。一般认为，形成并加剧北方地区水危机的长期因素，主要有四：一是伴随经济高速增长，工矿业发展和人口更快增长所带来的对水资源需求量急剧增加；二是全社会缺乏节水意识，习惯于对水资源的粗放利用，从生活用水到工业用水、农业用水，利用效率低下，浪费严重；三是过度开发利用地表水，严重超采地下水，引发北方地区水生态环境恶化及地质灾害频频发生，导致海河、淮河重度污染、黄河中度污染等；四是主导产业布局没有坚持量水而行，以至中国最缺水的北方地区，尤其是京津冀地区成为全国大耗水高耗能行业重化工布局的重点地区。而人们以往却忽视产业布局这个因素，以为只要不断地满足水供给就可以保证大耗水工业发展。其实不然，不量水而行，只能带来水短缺的恶性循环。也正因如此，即使在国家“九五”计划提出转变经济增长方式后，北方地区注重治理工业高能耗、高物耗却不够重视治理高水耗，更没有高度重视对重化工一类大耗水工业以水定发展，重新布局。特别是迟迟未能把一批特大型重化工企业迁出最缺水的京津等市，至于北京的首钢迁移到河北沿海曹妃甸，则是在2008年以后。

　　其次，从“十五”开始中央提出建设节约型社会和“两型社会”以来，京津冀地区第二产业转型升级，产业结构优化步子较快，但以水定发展，调整大耗水工业空间布局动作不大。应该承认，“十五”以来大耗水高耗能工业集中布局的京津冀地区作了“壮士断腕”式的产业战略调整。特别是京津两市相继提出了改造提升第二产业、大力发展第三产业和战略性新兴产业为主要内容的现代产业体系，且调整转型成效较大。如北京市三次产业结构由2003年的2.6∶36.0∶61.4，变为2008年的1.1∶25.7∶73.2，再到2011年的0.9∶24.75∶75.1。其中2003－2011年9年间，第二产业下降了11.25个百分点，第三产业上升了13.7个百分点。天津市，三次产业结构比则由2008年的1.9∶60.1∶38.0，变为2011年的1.4∶52.5∶46.1，4年间第二产业下降了7.6个百分点，第三产业上升了8.1个百分点。但上述两市产业结构优化升级尚未改变大耗水高耗能工业仍然占有第二产业重要比重的格局。如北京市，石油加工、炼焦、化工和钢铁仍然是传统工业支柱；天津市，2011年六大高耗能及大耗水产业，即钢铁、电力、化工、石油加工等虽然增速减缓，其支柱地位却不可动摇。至于河北省，2011年三次产业结构中第二产业仍高达54.1%，比第三产业高20个百分点。作为全国第一钢铁大省，2011年钢铁、煤炭、石化等几大大耗水高耗能产业增速均在两位数以上。由此可见，若不遵循量水而行原则，适时调整现有大耗水高耗能产业的布局，京津冀地区经济社会发展对水资源需求增大与水资源环境承载力下降的矛盾就将长期存在，即使再增加几个南水北调工程也无济于事。由此必须从国家宏观层面以水定发展，调控全国大耗水工业重点布局，或严控北方水资源短缺地区新上大耗水工业项目，或削减和外迁已有大耗水工业项目，或与南方水资源丰裕地区合办大耗水工业项目。可以说，抓住当前经济转型机遇，是调整北方水资源最短缺地区大耗水工业空间布局的最佳时机。

注释：

① 俞孔坚：《水殇》，《文汇报》2011年6月3日。

② 转引自《人民日报》2012年2月3日有关“我国水域将按功能定位分类保护”的报道。

③⑥⑧ 汪恕诚：《我国水资源安全问题及对策》，《经济日报》2009年8月3日。

④⑩ 转引自《湖北日报》2011年11月1日有关“中国南北方水资源分配不均加剧”的报道。

⑤ 马克思：《资本论》第1卷，人民出版社1972年版，第202页。

⑦ 周生贤：《当前我国水污染形势依然十分严峻》，《人民日报》2006年7月26日。

⑨ 参见中央电视台2011年8月10日《经济半小时》栏目有关“聚焦水困局”的报道。

{11} 转引自唐黎明《中国城市陷入焦渴》，《中国经营报》2011年12月12日。

{12} 李文澜、徐凯希：《湖北在南水北调中线工程中应吸取历史的经验和教训》，《要文摘报》2002年第59期。

作者简介：陈文科，男，1945年生，湖北鄂州人，湖北省社会科学院研究员、学术顾问，湖北武汉，430077。